营造良好市场环境 确保注册制顺利推进

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法从严打击证券违法活动的意见》。这是我国资本市场历史上第一次以中办、国办名义联合印发打击证券违法活动的专门文件。

从内容看，《意见》亮点颇多。其中，《意见》提出要完善证券立法机制，加大刑事惩戒力度，完善行政法律制度，健全民事赔偿制度，强化市场约束机制。这些举措为进一步完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系指明了方向。同时，《意见》还提出，要加强跨境监管合作，加强中概股监管，建立健全资本市场法律域外适用制度，这为进一步加强资本市场跨境监管执法司法协作指明了方向。

接受《金融时报》记者采访的专家学者认为，要建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，就必须对证券市场的法律建构及实现机制进行系统性的安排部署，完善证券执法司法体制机制的顶层设计。

严打证券违法 保护市场主体合法利益

资本市场是以规则为导向的法治市场，法治兴，则市场兴。

从资本市场法律制度建设情况看，近年来，在全国人大、司法部、最高人民法院和最高人民检察院等大力支持下，证监会会同有关部门，顺应中国资本市场发展需要，借鉴国际成熟经验，推动制定完善有关法律法规，行政执法、民事追偿、刑事惩戒的立体追责体系初步建立，为依法从严从快打击证券违法犯罪行为奠定了坚实基础。

随着资本市场改革不断深入，资本市场违法犯罪问题的防范、查处亟待强化，同时司法、执法难度不断增加。《意见》针对完善法律、司法体系提出指引，同时，针对重点领域进行明确，有利于司法、执法部门有的放矢，提高执法效率。

中国社科院法学所商法室主任、研究员陈洁在接受《金融时报》记者采访时表示，证券市场秩序是整个社会经济秩序的重要组成部分。在当前经济金融环境深刻变化、资本市场改革开放不断深化的背景下，资本市场的规范发展及其良好生态对维护我国社会经济秩序的平稳运行意义尤为重大。严厉打击证券违法活动就是为了保护每个市场主体的合法利益，进而提升整个社会公共利益，并通过实现证券市场秩序，保证证券市场的效率与公平，从而促进整个资本市场乃至整个市场经济长远健康发展。

武汉科技大学金融证券研究所所长董登新向记者表示，《意见》的发布凸显党中央、国务院对于打击证券违法活动的高度重视。相比过去，《意见》着眼于建立健全执法司法体制机制，强调行政、司法以及社会等多方面形成合力，形成全方位、立体式的法网，从而产生强有力的威慑效果。

业内人士认为，《意见》坚持“零容忍”要求，围绕依法从严打击证券违法活动作出了系统性、有针对性的部署安排，对于依法严厉查处证券违法犯罪案件，加大对大案、要案的查处力度，强化震慑效应，具有重要意义。

完善制度体系 及时解决难点重点问题

完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系，是此次《意见》的亮点之一。

在陈洁看来，这个“体系”实际上包含两个层面的含义。一是狭义上的法律责任体系，具体指民事责任、行政责任、刑事责任构成的法律责任体系;二是广义层面，包括立法、司法、执法体制和协调配合机制构成的整个制度体系。

“责任体系和制度体系是相辅相成、循环促进的。”陈洁进一步告诉记者，从体系化的视角出发，要建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，就必须对证券市场的法律建构及其实现机制进行系统性的安排部署。若缺乏结构完整、资源配置合理的证券法律责任制度体系化的建设，资本市场法治建设的预期效果就难以实现。

新证券法、刑法修正案(十一)全面升级了资本市场法治供给。但近期发生的一批大案要案表明，证券监管执法和司法过程中的部分配套规则需抓紧修改完善。

华东政法大学国际金融法律学院教授郑彧表示，金融法律规范应该随着市场的变化及时进行有针对性的改变。即使在资本市场发展成熟的国家，其证券法的修改也一直在推进，以此适应不断发展的市场需要。因此，我国资本市场立法工作也要适时完善，充分发挥我国社会主义法治的机制优势，及时解决资本市场实践中的突出问题。

加强跨境监管合作 保障市场双向开放

值得注意的是，《意见》提出，加强跨境监管合作。完善数据安全、跨境数据流动、涉密信息管理等相关法律法规。打击资本市场违法活动再次迎来“重拳”。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法从严打击证券违法活动的意见》(以下简称《意见》)。在强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法方面，《意见》指出，要依法严厉查处大案要案，依法严厉打击非法证券活动，加强债券市场统一执法以及强化私募违法行为的法律责任。

业内人士表示，《意见》围绕打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场总目标，为未来一个时期依法从严打击证券违法活动指明了方向、提供了遵循，为全面深化资本市场改革、更好发挥资本市场功能提供了重要保障。

大案要案查处效率将明显提升

从新证券法到本次《意见》，监管层已多次明确，严打金融领域各类违法行为。《意见》从完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系，到建立健全依法从严打击证券违法活动的执法司法体制机制、强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法，再到加强资本市场信用体系建设，监管层对于资本市场违法违规行为的打击力度明显提升。

随着执法力度的进一步提升，资本市场违法犯罪行为将有效遏制。《意见》明确，依法严厉查处大案要案，全面提升证券违法大案要案查处质量和效率。依法从严从快从重查处欺诈发行、虚假陈述、操纵市场、内幕交易、利用未公开信息交易以及编造、传播虚假信息等重大违法案件。同时，对于资本市场中存在违法行为的参与各方，《意见》都将进行更严厉的处罚和追责。

“从严从快从重处罚是行政处罚改革的重要体现，而罚款是行政监管中相比监管谈话、出具警示函等处罚方式更为严厉的处罚措施，加大罚款金额是提升资本市场违法违规成本的有效行政处罚手段，对资本市场违规行为具有更加直接的威慑力。”中山证券首席经济学家李湛在接受记者采访时表示，当前证监会的监管行为体现出“零容忍”的监管态度，在体制机制上加强事中事后监管，对于违规行为加强惩罚力度，从而鼓励资本市场在事前加大合规审查。

打击非法证券活动 维护市场秩序

场外配资违法活动严重扰乱资本市场正常秩序，损害投资者合法权益，成为近年来监管层依法严厉打击的重点。今年4月30日，证监会、公安部联合发布2020年场外配资违法犯罪典型案例。数据显示，2020年全年，证监部门向公安机关移送或通报场外配资案件线索89件，配合公安机关查处19起场外配资犯罪重大案件，抓捕犯罪嫌疑人700余人，切断多个跨区域场外配资黑色产业链，有效遏制了场外配资违法活动蔓延。

《意见》明确，要加强市场监管、公安等部门与中国证监会的协同配合，完善跨部门协作机制，坚决取缔非法证券经营机构，坚决清理非法证券业务，坚决打击非法证券投资咨询等活动。加强场外配资监测，依法坚决打击规模化、体系化场外配资活动。严格核查证券投资资金来源合法性，严控杠杆率。加强涉地方交易场所案件的行政处置与司法审判工作衔接，有效防范区域性金融风险。

华东政法大学国际金融法律学院教授郑彧表示，场外配资问题来源集中在两个方面，一是不透明性，不透明就会累积风险，一旦积小成大就可能引发证券市场大幅波动的系统性风险;二是专业化、反复性的场外配资，其实构成了一种涉及证券市场的“商行为”，对涉及特殊市场的“商行为”进行监管，是全球主流金融市场的监管经验。他表示，加强场外配资活动的监测，需要包括央行、银保监会和证监会等多部门的协同，特别是要强化央行反洗钱系统与证监会部门的协同作战能力。

“打击证券违法活动是维护资本市场秩序、有效发挥资本市场枢纽功能的重要保障。资本市场的健康发展是准确把握证券市场新发展阶段，深入贯彻证券市场新发展理念，加快构建证券市场新发展格局的基石。”同济大学法学院副教授刘春彦表示。

营造良好市场环境 确保注册制顺利推进

《意见》还要求加强债券市场统一执法。强化对债券市场各类违法行为的统一执法，重点打击欺诈发行债券、信息披露造假、中介机构未勤勉尽责等违法行为。不断优化债券市场监管协作机制。强化私募违法行为的法律责任，加大对私募领域非法集资、私募基金管理人及其从业人员侵占或挪用基金财产等行为的刑事打击力度。加快制定私募投资基金管理暂行条例，对创业投资企业和创业投资管理企业实行差异化监管和行业自律。

“当前，资本市场处于注册制改革过程中，要保证其顺利推进，需要营造良好的资本市场环境，而加强打击资本市场违法违规行为是改善资本市场环境的重要手段。”李湛表示，财务造假、操纵市场、内幕交易行为的存在，降低了资本市场的有效性，严重损害了中小投资者的利益，监管部门需要持续加大监管力度，营造更为良性的市场环境。

业内人士表示，加大对资本市场违法行为的打击力度，有利于增加资本市场的投资属性，有利于真正发挥其优化资源配置的基础功能。通过加强制度建设、让投资者和上市公司回到聚焦主业长期经营和提升盈利能力上来，长期来看，将明显提升上市公司的治理水平。

业内人士认为，随着资本市场双向开放和监管合作的进一步推进，证券发行人跨境融资、投资者跨境投资的行为越来越普遍，个人信息和重要数据跨境流动日益频繁，由此引发的数据安全风险值得关注。同时，跨境证券违法活动数量和形式也逐步增加，对跨境监管执法合作提出了更高的要求。纵观当下，跨境证券监管执法合作的法律基础还有待夯实。

记者了解到，近年来，中国证监会与境外证券监管机构建立多双边监管合作机制并积极开展证券监管与执法合作，共同打击跨境证券违法犯罪。目前，中国证监会已与66个国家和地区的证券监督管理机构签署了多个双边监管合作谅解备忘录，并于2007年成为国际证监会组织《磋商、合作及信息交换多边谅解备忘录》的签署方。

郑彧认为，《意见》提出的进一步加强跨境监管执法司法协作，建立健全资本市场法律域外适用制度等措施都是对我国过往资本市场“引进来”“走出去”工作经验与教训的查漏补缺，是改进监管方式、提高监管质量的必要之举，也是在国际关系新形势下切实维护我国经济、金融安全，有序开展跨境融资以及监管合作的法治化保障。